專(zhuān)家談：排污許可制和環(huán)評如何各司其職？
“持證排污、按證排污、無(wú)證不得排污”，正在全國形成共識。截至目前，我國已經(jīng)累計完成18個(gè)行業(yè)、3.9萬(wàn)多家企業(yè)排污許可證核發(fā)工作。根據安排， 2019年要實(shí)現排污許可證覆蓋污染預防攻堅戰所有重要行業(yè)，2020年實(shí)現排污許可全覆蓋。生態(tài)環(huán)境部部長(cháng)李干杰在2019全國生態(tài)環(huán)境保護工作會(huì )議上的講話(huà)中明確要求，2019年要加快推進(jìn)重要行業(yè)排污許可證核發(fā)，部署開(kāi)展“發(fā)一個(gè)行業(yè)、清一個(gè)行業(yè)”的清理整頓，制定排污許可與環(huán)評、執法銜接工作方案。
環(huán)評和排污許可，同為生態(tài)環(huán)境治理體系的重要組成部分，二者的改革也都正在進(jìn)行。做好銜接，確保其在生態(tài)環(huán)境治理中形成合力至關(guān)重要。
環(huán)評和排污許可各司何職？
復旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授包存寬告訴記者，環(huán)評是服務(wù)決策的，是預防性政策工具，評估某個(gè)項目到底要不要做，如果做，會(huì )有什么風(fēng)險，需要采取哪些治理措施等，其價(jià)值在于決策初期（決定之前）為決策提供信息與技術(shù)支持。排污許可證是作為未來(lái)監管企業(yè)或項目運行排污行為的依據，是生態(tài)環(huán)境部門(mén)發(fā)放給企業(yè)的生產(chǎn)許可證。
“不過(guò)，是否要給許可、給多少許可，還要從三個(gè)方面進(jìn)行考量：首先就是污染物排放標準，這是底線(xiàn)要求；其次要看項目所處行業(yè)的平均水平，一些發(fā)達地區還會(huì )要求工藝的先進(jìn)性；第三要看當地是否有足夠的環(huán)境容量，如果處于環(huán)境敏感地區，即使項目技術(shù)先進(jìn)、能夠實(shí)現達標排放也不能建設。”包存寬說(shuō)。
在我國的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，有環(huán)評、排污許可、總量控制等多項制度同時(shí)實(shí)施，但執行并不均衡。過(guò)去，環(huán)評被賦予了過(guò)多的功能，但由于不少環(huán)評是“先上車(chē)后買(mǎi)票”，使其失去了作為預防性工具的本意。而排污許可制則在確立后的很長(cháng)一段時(shí)間內，沒(méi)有發(fā)揮有效作用。
因此，當下環(huán)評審批和排污許可的改革正在穩步推進(jìn)。包存寬認為，這與整個(gè)環(huán)境管理制度體系改革的邏輯是一致的，就是做好“加減法”。 當然，對于環(huán)評是做“減法”，減掉環(huán)評不該承擔的；對于包括排污許可證制度在內的其他環(huán)境管理制度，是做好加法，zui終讓其恢復本質(zhì)功能。
環(huán)評和排污許可如何協(xié)同發(fā)力？
當前，排污許可證核發(fā)工作正在各地開(kāi)展，但這一過(guò)程中也出現了環(huán)評要求與排污許可要求有矛盾的地方。對此，包存寬認為，出現矛盾是正常的，因為這兩項制度的目的不同、服務(wù)對象不同，相對于項目來(lái)說(shuō)所處的階段也不同。二者存在矛盾之處，也正是其需要銜接的理由。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的解決，不能靠一項制度單打獨斗，而是需要發(fā)揮協(xié)同作用，而且制度也需要在實(shí)施過(guò)程中逐漸完善。但完善不是強化，而是優(yōu)化，就像現在給環(huán)評做減法，也是為了實(shí)現優(yōu)化的目的。
“環(huán)評和排污許可分別承擔不同的功能，做好銜接的關(guān)鍵是要分清界限，確保其在各自的階段發(fā)揮作用，銜接不是要把手伸到對方領(lǐng)域去。”包存寬強調。
事實(shí)上，早在2017年11月，原環(huán)境保護部辦公廳曾發(fā)布《關(guān)于做好環(huán)境影響評價(jià)制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》，明確環(huán)境影響評價(jià)制度是建設項目的環(huán)境準入門(mén)檻，是申請排污許可證的前提和重要依據。排污許可制是企事業(yè)單位生產(chǎn)運營(yíng)期排污的法律依據，是確保環(huán)境影響評價(jià)提出的污染預防設施和措施落實(shí)落地的重要保障。
浙江省海寧市在其發(fā)布的排污許可證制度改革試點(diǎn)方案中也明確，要整合污染源管理制度。以排污許可證為污染源管理核心和主線(xiàn)，重構排污許可證制度與現有污染源管理制度間的關(guān)系，使排污許可證成為已有制度的整合平臺，環(huán)評作為核發(fā)排污許可證的重要依據，建設項目環(huán)保“三同時(shí)”要求納入排污許可證內容，以對排污許可證的監管來(lái)強化“三同時(shí)”制度執行率，總量控制目標通過(guò)排污許可證形式分解落實(shí)到污染源。
美國的環(huán)評和排污許可制度實(shí)施已久，也積累了一些經(jīng)驗。美國的環(huán)評制度相對簡(jiǎn)單，主要審查項目的合法性、合規性和周邊公眾的意見(jiàn)。排污許可則是美國污染管理的核心，將企業(yè)的排放要求、合規性目標等全部落實(shí)在排污許可證上，實(shí)施一證式管理。在這個(gè)過(guò)程中美國環(huán)保部門(mén)是站在維護公眾利益的角度，對企業(yè)的排污行為進(jìn)行管理。這不僅要發(fā)揮執法隊伍的作用，還要充分借助公眾的力量，對項目主體排污行為進(jìn)行監督，對發(fā)現的違法排污行為嚴厲處罰，從而讓企業(yè)真正重視環(huán)保工作。
基層部門(mén)和企業(yè)要怎么做？
相對于前端的環(huán)評和后續的執法監管，排污許可處于承前啟后的環(huán)節。環(huán)評結論可以作為頒發(fā)排污許可證的依據，而排污許可證是后續執法監管的依據。任何制度改革，zui終都要落實(shí)到實(shí)踐中。在當前簡(jiǎn)政放權背景下，基層生態(tài)環(huán)境部門(mén)如何在完善排污許可證制度的同時(shí)，更好地服務(wù)地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展？
包存寬告訴記者，完善排污許可證制度，需要從*層面進(jìn)行制度設計，而基層部門(mén)可以充分利用其所處基層的優(yōu)勢，更了解企業(yè)需求，更貼近問(wèn)題，占據更多信息優(yōu)勢?；鶎由鷳B(tài)環(huán)境部門(mén)要從監管企業(yè)，變?yōu)榉?wù)企業(yè)，在“放管服”的“服”上做足文章，幫助企業(yè)降低守法成本。企業(yè)的需求和困難，就是基層部門(mén)改革創(chuàng )新的動(dòng)力。
那么，一家企業(yè)的新上項目需要進(jìn)行環(huán)評和排污許可申報，如何才能更效率高 呢？包存寬給出的答案是兩個(gè)字：市場(chǎng)?！白稍?xún)機構能夠提供一攬子服務(wù)，通過(guò)市場(chǎng)機制，會(huì )優(yōu)化包括環(huán)評、排污許可申報在內的服務(wù)供給。當然，政府必須做好市場(chǎng)規則的制定并管理好市場(chǎng)，需要培育市場(chǎng)主體的契約精神?！?/span>
這與當前大力推進(jìn)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展的思路一致，但是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中出現的“劣幣驅逐良幣”問(wèn)題，也讓不少人心有余悸。包存寬說(shuō)，這背后的原因還是制度，沒(méi)有給企業(yè)環(huán)境守法一個(gè)穩定的預期，企業(yè)在經(jīng)濟利益的誘惑下，就會(huì )出現環(huán)保設施運行不連續、環(huán)保治理不到位等問(wèn)題。
“在市場(chǎng)中，無(wú)論是作為咨詢(xún)服務(wù)需要方的企業(yè)，還是作為供給方的環(huán)評機構，都需要一個(gè)穩定的守法預期?！卑鎸拸娬{，我們要相信市場(chǎng)的力量，規范的市場(chǎng)能夠給企業(yè)提供有效的服務(wù)供給。在這個(gè)過(guò)程中，政府要做好服務(wù)，確立規范制度，對違規者嚴厲處罰。
來(lái)源：中國環(huán)境報